El pasado 11 de junio, el presidente del Gobierno ha firmado la nueva Directiva de Defensa Nacional 2020 (DDN2020) que establece las líneas de actuación y objetivos del Ministerio de Defensa para esta legislatura al mismo tiempo que constituye el inicio del nuevo ciclo de planeamiento de defensa.
AEME quiere contribuir a la difusión de la DDN2020 con el III CICLO de este año – con un total de 10 artículos -, en el cual una serie de expertos analizan el contenido de la misma desde diferentes puntos de vista al objeto de dar a conocer con mayor profundidad las distintas dimensiones de la Defensa, siempre teniendo como marco de referencia el cumplimiento de los intereses de seguridad nacional, señalados en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017.
El siguiente es el numero 3 de la serie con el titulo:
La Directiva de Defensa Nacional 2020 (DDN20) desde la perspectiva de las Alianzas de defensa: OTAN y UE
Hay, como veremos, una evolución conceptual en este tema, entre la Directiva anterior de 2012 y este nuevo documento.
El eje de la DDN20 en materia exterior es el multilateralismo como apuesta y como método. Esta voluntad multilateral explícita en la Directiva surge de la constatación de que el mundo muestra en estos últimos años una “erosión notable del orden internacional y un protagonismo inusitado del recurso a la fuerza”.
Es interesante que el documento sitúa en su análisis del entorno estratégico el origen de esta evolución en la crisis económica de 2008 y en las consecuencias indeseadas de la globalización.
Estos factores han llevado a muchos países a replegarse sobre sí mismos, con graves daños a las aproximaciones multilaterales de la seguridad internacional, con el correlato de evolución desde dinámicas de negociación y acuerdo a otras de competición y confrontación.
Añade el documento una referencia a la incapacidad de cualquier país hoy en día de gestionar por si sólo su propia seguridad.
Otro factor que explicita el texto es el de seguridad amplia, en la que no caben fronteras entre amenazas, riesgos y respuestas de seguridad y de defensa. La seguridad de 2020 es un continuo, como un continuo es la actuación de las Fuerzas Armadas en todo el amplio abanico de riesgos securitarios.
La DDN20 se sitúa en este análisis en línea con la doctrina más actual de estudios de seguridad y actualiza conceptos, para poder luego posicionarse en las respuestas razonables al análisis de riesgos que expone.
De alguna manera, apuesta por condicionar el planeamiento militar, cuyo documento de partida es la DDN, a la particular visión del mundo que expone en su análisis del entorno estratégico, que es una visión de seguridad amplia, y una respuesta multilateral, que permita superar las limitaciones nacionales ante la enormidad de los riesgos y amenazas globalizados.
Hay que señalar en este punto que esta respuesta no es unánime en los países de nuestro entorno. Muchos evolucionan ante estas incertidumbres hacia respuestas nacionales, huyendo de las cortapisas que imponen las respuestas multilaterales. Hay en muchas latitudes una voluntad de privilegiar respuesta nacional ante las complejidades e incertidumbres de la globalización. Algo de esto hay, por ejemplo, en el BREXIT, o en determinadas posiciones nacionales que se perciben hoy en el marco de la OTAN o de la UE.
La DDN20 apuesta decididamente por la respuesta multilateral, aunque hay que señalar, que, en la Directriz de Actuación número 3, en una muestra de realismo, no del todo coherente con lo anterior, dice que el “Ministerio de Defensa llevará a cabo el planeamiento operativo y de capacidades necesario para acometer cualquier desafío o amenaza no compartida…”. Por más que el párrafo es completamente lógico desde el punto de vista estratégico, representa una excepción en una DDN20 que apuesta esencialmente por el marco multilateral para toda actuación imaginable.
Se sitúa en este punto la Directiva en una tradición de planeamiento de defensa español en el que, con independencia del foco principal, siempre se mantiene una reserva que obliga a contemplar amenazas no compartidas. La razón última de esta declaración explícita, aparte de una lógica aplastante, reside en la exclusión de las ciudades españolas del norte de África de la posible evocación de la cláusula de defensa colectiva del Artículo 5 del Tratado de Washington, todo ello en base al marco geográfico definido en el Artículo 6 de dicho tratado.
Convendrá estar atentos en este tema a la evolución del marco de la defensa europea, pues el Artículo 42-7 del Tratado de Lisboa recoge una cláusula de defensa colectiva sin limitaciones geográficas que bien podría colmar las carencias del Tratado de Washington en este punto y permitir relativizar en un futuro la importancia esencial de priorizar una defensa no compartida en el planeamiento.
En este sentido, hay otra característica de esta DDN20 que es preciso subrayar, porque cambia el significativamente el orden de las organizaciones de defensa con las que España contempla su apuesta multilateral.
La DDN2012 pivotaba alrededor de la OTAN en sus “Directrices a seguir en la presente legislatura”. En su punto 4.3 decía que “Las organizaciones de seguridad y defensa, y especialmente la OTAN, son imprescindibles…”. Sin renunciar a la defensa europea, hay en el texto de 2012 una prioridad clara por la OTAN en nuestra apuesta por la defensa colectiva.
Este escenario cambia de forma sutil pero significativa en la DDN20. No en vano, en las Directrices de Actuación, va antes la UE, en la numero 7, que la OTAN, en la número 8.
Además se refiere a la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE como “el eje principal para la promoción de nuestros principio y valores, para la expansión de la estabilidad en nuestros entorno y para la gestión de los principales retos de seguridad.”
En relación con la OTAN, considera que constituye “un fundamento importante de nuestra Defensa Colectiva”.
En ningún caso se relativiza la importancia de la participación de España en el marco de ambas organizaciones como socio fiable y comprometido, pero está claro por los matices de la redacción que la apuesta de futuro de la DDN20 es prioritariamente europeísta.
La DDN20 es coherente en términos generales con la Estrategia de Seguridad Nacional 2017 en todos sus aspectos. Las diferencias son relevantes, pero de matiz y de acentos.
En términos generales, la DDN20 es más multilateral, ya que en ella, más allá de una referencia genérica a “una red de relaciones bilaterales con otros países”, se omiten menciones a las relaciones bilaterales privilegiadas de España con determinados aliados. Así en la ESN17 se hace hincapié en la Dimensión atlántica de la Defensa Nacional, con una “prioridad de los vínculos estratégicos con EEUU y con los países de América latina”.
En este sentido, el posicionamiento de la ESN17 es claro: “En un contexto de presiones sobre el orden liberal internacional, es importante reafirmar unas relaciones transatlánticas con Estados Unidos y Canadá basadas en la consagración de valores, intereses y principios compartidos, así como en la vitalidad de las instituciones comunes que permiten preservarlos”.
Sin embargo, ambos documentos mantienen la necesidad de un “planeamiento operativo y de capacidades necesario para acometer cualquier posible desafío amenaza no compartida” (DDN20), que permitan una disuasión creíble y una actuación en solitario, lo cual precisará de una libertad de acción e independencia estratégica a la que ambos documentos no hacen mención.
En relación con las Alianzas de defensa, la prioridad de la ESN17 es claramente la OTAN que “constituye la base de la defensa colectiva en Europa”. En este aspecto la DDN20 no desmiente esta importancia de la OTAN, pero lo subordina a la incipiente defensa europea, que pasa a considerarse como “el eje principal… para la gestión de los principales retos de seguridad” y, por tanto, la apuesta de futuro de la Defensa Colectiva en Europa.
En resumen. La DDN20 da el pistoletazo de salida al proceso de planeamiento y marca un enfoque claro, con los matices comentados, a la prioridad en un marco multilateral UE. Quizá, sin embargo, la verdadera prioridad en ámbito internacional deberá ser intentar promover el papel de España en las organizaciones de seguridad y defensa, tarea nada fácil partiendo de la situación actual presupuestaria, sanitaria y reputacional. A ello habrá que dedicar no pocos esfuerzos.