El señor Novoa Sanjurjo publicó el pasado 12 de mayo en ‘Defensa.com’ un artículo titulado Seguridad marítima, al que se refería de forma crítica Rafael Rodríguez Valero en un reciente artículo publicado en NAUCHERglobal (Acerca de la seguridad marítima). Novoa abogaba por entregar a la Armada el mando de las fuerzas de seguridad que operan en las aguas territoriales españolas y de los medios de salvamento que gestiona Sasemar, una opinión sostenida por algunas personas que añoran aquel tiempo pasado, cuando la Armada controlaba la marina civil. Nada nuevo bajo el sol si pasamos por alto los endebles argumentos y las falacias que utiliza Novoa Sanjurjo, impropias de una persona con su trayectoria profesional, aunque hay que reconocer el mérito del artículo, su importancia y el valor personal del autor.

La lectura del artículo de Fernando Novoa constituye un calvario para quienes respetamos la lengua española y sabemos que es un escarnio al idioma poner mayúsculas a voleo para que los sustantivos suenen más campanudos o para mostrar ese clasismo que consiste en escribir con mayúsculas determinados oficios y actividades (capitán, ministro, fiscal…) mientras se colocan con minúsculas si el oficio es marinero, camarero o engrasador. Llega al extremo el señor Novoa de poner en mayúsculas, sin motivo conocido, términos como control, resistencia, zona, mando, desatino y un largo etcétera.

Cierto que no es eso lo peor. Utilizar como base argumental una supuesta incompetencia de la Guardia Civil y mencionar la muerte reciente de dos agentes de la Benemérita por el ataque de una lancha pilotada por narcotraficantes para probar que existe una brecha de seguridad nacional, que sólo la Armada puede cerrar, resulta cuando menos indecoroso. Aunque lo mejor del argumentario de Fernando Novoa reside en esa atribución de hostilidad a la Armada de dos directores generales (no los nombra, pero claramente se refiere a Antonio Madiedo y Rafael Lobeto), por las actividades que desempeñaron en el Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española y en el Sindicato Libre de la Marina Mercante, un chismorreo falaz que pone a su autor a la altura de la prensa amarilla más deleznable.

Esa imaginaria hostilidad de dos directores generales motivó, al menos en parte, según Novoa, la decisión del Gobierno de crear la Guardia Civil del Mar.

La creación del Servicio Marítimo de la Guardia Civil

Por resolución del Consejo de Ministros de 12 de diciembre de 1984 se creó la ‘Comisión Interministerial de estudio y reforma de los órganos de la Administración del Estado competentes en materia de actividades marítimas’ (Cominmar), regulada posteriormente por orden ministerial de Presidencia del Gobierno de 30 de enero de 1985 (BOE de 5 de febrero de 1985). El objetivo de la comisión, explícito en el título, era preparar la reforma de la administración marítima de acuerdo con el programa electoral que había llevado al Partido Socialista Obrero Español (PSOE) a ganar por mayoría absoluta las elecciones de octubre de 1982 y a formar gobierno el día 2 de diciembre de ese mismo año.

Presididos por el secretario de Estado para las Administraciones Públicas, Francisco Ramos Fernández-Torrecilla, formaban parte de la Cominmar, constituida como órgano de la Presidencia del Gobierno (artículo 1 de la orden de 30.1.85): el director general de la Guardia Civil (Ministerio del Interior); el director general de la marina mercante (Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones); el secretario general de Pesca Marítima (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación); el director general de Política de Defensa (Ministerio de Defensa); el director general de Puertos y Costas (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo); el director general de Enseñanzas Medias (Ministerio de Educación y Ciencia); el secretario general técnico del Ministerio de Administración Territorial; el director general de Industrias Siderometalúrgicas y Navales (Ministerio de Industria y Energía); el director general de Aduanas e Impuestos Especiales (Ministerio de Economía y Hacienda); el secretario general técnico del Ministerio de Sanidad y Consumo; el director general de Organización, Procedimientos e Informática (Ministerio de la Presidencia), secretario de la comisión; el director general del Instituto Social de la Marina (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social); y el director general de Asuntos Consulares (Ministerio de Asuntos Exteriores).

A propuesta del Ministerio del Interior, realizada en la primera reunión de la Cominmar, 20 de marzo de 1985, se sumó a la misma un representante del Ministerio de Justicia. Interior propuso también la integración de algún director general del Ministerio de Cultura, propuesta que fue rechazada.

En realidad, los Ministerios realmente interesados en los trabajos de la comisión eran seis: Transportes, Turismo y Comunicaciones, con amplias competencias en marina civil); Economía y Hacienda, titular de todas las competencias fiscales y del Servicio de Vigilancia Aduanera, SVA; Defensa, a través de la Armada; Obras Públicas y Urbanismo, titular de puertos; Agricultura, Pesca y Alimentación, competente en pesca marítima; e Interior, representado por la Guardia Civil. Los demás departamentos ministeriales no tenían especial relevancia para los temas a tratar, o se limitaban a una labor de coordinación y secretaría.

Aunque, la orden de enero de 1985 les daba un plazo de seis meses para elevar al Gobierno sus conclusiones (artículo 8), la comisión no cerró sus sesiones hasta el día 6 de junio de 1986, con un año de retraso. Se dividieron, inicialmente, en tres subcomisiones: I. Delimitación de competencias marítimas; II. Delimitación de competencias en los puertos; III. Evaluación de las necesidades y cualificación del personal que haya de ocuparse en la ordenación y control de las actividades marítimas.

Los objetivos de la Cominmar, a tenor de la intervención del secretario general de Pesca Marítima, Miguel Oliver Massuti, en la primera reunión, eran dilucidar la estructura periférica de los servicios de la Administración del Estado competentes en materia de actividades marítimas, estructura que no ha sido desarrollada para los servicios de Pesca Marítima y de navegación, y la organización y funcionamiento de los Servicios de Vigilancia (he podido disponer de las copias mecanografiadas de las actas de las 5 reuniones celebradas por la Cominmar entre marzo de 1985 y junio de 1986). El propio secretario de Estado, presidente de la Cominmar, remachaba: el objeto principal de los estudios de la Comisión es la definición de lo que sea la Administración Marítima y la distinción de las competencias civiles y militares. Es decir, por primera vez en la historia de España y de su Administración, se constituía una comisión, muy diversa y de altísimo nivel, para intentar la creación de una administración marítima civil que pusiera fin a la gestión tradicional de la Armada en ese ámbito.

En la segunda reunión, 7 de junio de 1985, de los trabajos de la primera subcomisión saltó el conflicto sobre la organización de un servicio de vigilancia en la mar, que obligó a la Cominmar a crear, a propuesta del director general de Marina Mercante, Fernando Salvador Sánchez-Caro, un cuarto grupo de trabajo específico para este tema integrado por el director general de Organización, Procedimientos e Informática (Ministerio de la Presidencia), como presidente; y por los representantes de los Ministerios de Defensa, Interior, Hacienda, Transportes, Trabajo y Administración Territorial. Su cometido era la elaboración de una propuesta de modelo de organización de un servicio de vigilancia en la mar (Servicio de Guardacostas).

Las discusiones de este cuarto grupo de trabajo fueron de gran intensidad y, en algunos momentos, conflictivas. Así, el enfrentamiento entre el director general de la Guardia Civil, general del ejército José Antonio Saénz de Santamaría, y el director general de Aduanas e Impuestos Especiales, del Ministerio de Hacienda, a propósito de la existencia de un servicio marítimo de la Guardia Civil, declarada por el director general de la Benemérita y negada por los demás miembros de la comisión; por el volumen de las aprehensiones fiscales efectuadas por la Guardia Civil, que según su director ascendían a 23.000 millones de pesetas, cuando, según Hacienda, al menos 12.000 millones corresponden a aprehensiones realizadas en los recintos de las aduanas; y por el coste que habría de tener la creación (o el desarrollo, en palabras de Saénz de Santamaría) de la Guardia Civil del mar, que el director del cuerpo pretendía cero y al que enmendaron la plana con la evidencia de que solamente la construcción de los buques necesarios supondría ya un notable aumento.

Tras estas y otras polémicas, las posturas definitivas quedaron así:

Propuesta 1. Dejar las cosas como estaban, es decir en manos de la Armada. Al respecto, su representante en la comisión, presentó un informe que junto a las ventajas que avalaban su propuesta (coste casi nulo por los medios reales, barcos y personal, de que ya disponía la Armada; garantías de profesionalidad y eficacia; experiencia secular; etc.), introducía dos nuevos elementos de enorme interés. La Armada proponía que la FUVIMAR (Fuerza de Vigilancia Marítima, como bautizaron su alternativa), fuera un organismo autónomo, sin relación presupuestaria ni funcional con el resto de las fuerzas de combate; y que contara con un órgano asesor y consultivo interministerial, cuyo cometido sea analizar de forma global el problema de la vigilancia en la mar y proponer medidas de coordinación de actuaciones.

Propuesta 2. Creación de un Servicio de Guardacostas de carácter civil con naturaleza de Organismo autónomo encuadrado en el Departamento con competencias en materia de actividades marítimas. Esta propuesta venía avalada por todos los Ministerios, excepción hecha de Defensa, que mantenía la propuesta 1, y de Interior, única defensora de su Guardia Civil del Mar.

Propuesta 3. Un Servicio de Vigilancia Marítima encuadrado en la Guardia Civil, enlazado funcionalmente con los distintos Departamentos y Comunidades Autónomas. Alternativa un tanto ambigua defendida con escasos argumentos -y en algunos casos erróneos- por el representante del Ministerio del Interior, el director general de la Guardia Civil.

La Cominmar quedó en evidencia

Las funciones que habría de tener el futuro servicio de vigilancia marítima, según la Armada, en coincidencia con Hacienda, con Transportes y con Pesca, eran: controlar el cumplimiento de lo legislado; búsqueda y salvamento de vidas humanas; salvamento de bienes; y lucha contra la contaminación.

A esa visión opuso la Guardia Civil que no concibe el Servicio de Vigilancia Marítima más que como una función de policía. Este enfoque, estrictamente policial y, en su caso, militar, muy oneroso para el Estado, fue el que para asombro de unos y otros (Defensa y los demás Ministerios) acabó imponiéndose, aunque por un camino ajeno a la Cominmar.

Desde finales de 1985, paralelamente a los trabajos de la Comisión Interministerial se estaba iniciando en las Cortes la tramitación del proyecto de Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS). Ya el representante del Ministerio de Defensa, tal vez temiéndose lo que finalmente ocurriría, alertó a la Cominmar de que la aprobación por el Consejo de Ministros del proyecto de la LOFCS había alterado las bases de la discusión, intervención ésta que motivó que el propio director general de Marina Mercante inquiriera de la presidencia de la Cominmar en esta situación, qué es lo que en este momento se está discutiendo en la Comisión Interministerial.

Tenía razón el Ministerio de Defensa en sus temores. Los estudios de la Cominmar, que tantas esperanzas habían suscitado en el propósito de crear una Administración marítima civil y moderna, fueron en vano, en este punto crucial y en otros. El Ministerio del Interior, utilizando la fuerza política que le confería la alarma social creada por el repunte del terrorismo que se sufrió en aquellos años (una de cuyas víctimas fue el general Fausto Escrigas Estrada, director general de Política de Defensa, miembro de la Cominmar, asesinado en julio de 1985), había conseguido introducir en la LOFCS una breve pero significativa enmienda en el capítulo de competencias de la Guardia Civil, al extender su ámbito de actuación al mar territorial (artículo 11.2.b. de la LOFCS), siendo ésta la única variación introducida en dicha Ley respecto a la anterior Ley de Policía de 1978 (Diego López Garrido, El aparato policial en España, Ariel, Barcelona, 1987, página 13).

Esa decisión del Gobierno, clave para el asunto que comentamos, que suponía entregar la vigilancia en la mar a la Guardia Civil, fue realizada con suma discreción y explica el escaso esfuerzo que dedicó su director a convencer de su propuesta a los integrantes de la Cominmar.

Es preciso hacer referencia en esta historia sobre los orígenes del servicio marítimo de la Guardia Civil que al frente del Ministerio del Interior, único valedor de su creación en contra del resto de los miembros del Gobierno, estaba José Barrionuevo, quien en julio de 1988 pasó a ocupar la cartera de Transportes y Comunicaciones. Desde este Ministerio, competente en materia de Marina Mercante, José Barrionuevo neutralizó decisivamente la oposición del anterior equipo ministerial de Transportes e impulsó la definitiva creación de la Guardia Civil del mar, por la que el Ministerio del Interior, ahora con José Luis Corcuera al frente y con Luis Roldán como director general de la Guardia Civil, seguían apostando.

Las razones de fondo que pudieran justificar la decisión del Gobierno en favor de la Guardia Civil, cuando la Cominmar había propuesto otro modelo con total unanimidad, excepción hecha de la dirección general de la Guardia Civil, no son todavía conocidas. Podemos hablar de la fascinación (el término está tomado de los periódicos de la época) que la organización, jerarquía y disciplina de la Guardia Civil había producido en el Gobierno socialista, especialmente en el ministro Barrionuevo, quien llegó a declarar públicamente que los socialistas habían descubierto la Guardia Civil (José María Irujo et. al. Roldán, un botín a la sombra del tricornio, Ediciones Temas de Hoy, Madrid, 1994, página 73). O del enorme poder político de que gozaba el Ministerio del Interior en un Gobierno que se veía acosado por el terrorismo. Lo cierto es que el Gobierno optó por la Guardia Civil cuando se planteó crear un servicio de vigilancia en la mar.

Naturalmente, todos, incluido el Ministerio de Defensa, acataron la decisión sin protestar. La Armada quedó fuera y el Servicio de Vigilancia Aduanera siguió funcionando. La Cominmar acabó por alimentar la frustración del país, pues no cumplió ni uno solo de sus modestos objetivos de reforma y racionalización de la Administración marítima y portuaria.