CICLO I /26 DE AEME » CHINA EN LA NUEVA ERA GEOPOLITICA.
LA “INICIATIVA DE GOBERNANZA GLOBAL”
La estructura del “Sistema Internacional” (el conjunto de los Estados y las relaciones entre ellos) está en un acelerado proceso de evolución entre una estructura “unipolar” – en la que Estados unidos gozaba de una posición hegemónica que le permitía imponer instituciones y reglas favorables a sus intereses -, hacia una estructura “multipolar” – en la que el poder relativo de los Estados unidos con respecto a sus rivales disminuye, y en la que emergen nuevas potencias regionales u otras grandes potencias disconformes con la actual estructura y distribución de poder del Sistema -. Para nadie es una sorpresa que la principal de estas potencias revisionistas es la República Popular China (RPC). Pero no está sola. En realidad, la estructura y distribución de poder e influencia de nuestro mundo actual se fijó al final de la Segunda Guerra Mundial, y, en consecuencia, refleja la distribución de ese momento histórico. Tampoco puede sorprender a nadie que esa distribución ya no responda a la realidad de nuestro mundo actual. Basten para ilustrar este aspecto, algunos ejemplos: en 1944, la India era parte del Imperio Británico, que se extendía además por grandes regiones de África, Asia o América; hoy la India es el Estado más poblado del mundo y su Producto Interior Bruto ya supera al de su antigua metrópoli (3,91 billones europeos de $ frente a 3,79 del Reino Unido, una diferencia que se amplía progresivamente). De la misma forma, Francia dominaba gran parte de África, mientras que su presencia en ese continente es hoy casi testimonial… De la misma manera, Estados Unidos representaba en 1945 el 56% del PIB mundial, mientras que actualmente solo alcanza el 14, 88% (medido en paridad de poder de compra). Este cambio en el reparto de la riqueza y el poder se ha traducido en la aparición de una serie de Estados disconformes con la actual estructura del Sistema Internacional, que consideran que no refleja su influencia real en él. Además de la RPC, estos países serían los que constituyen el grupo de los ”BRICS” (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), junto con toras potencias menores, pero también disconformes con la actual distribución de poder.
Uno de los síntomas más evidentes de la erosión del Sistema nacido al final de la Segunda Guerra Mundial es la progresiva irrelevancia de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). El derecho a veto de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (Estados Unidos, Rusia, la RPC, Francia y el Reino Unido, significativamente, los vencedores de la Segunda Guerra Mundial) ha llevado a la parálisis de la organización y, en consecuencia, a su irrelevancia. En realidad, en términos de población, PIB, recursos naturales o poder militar (con la excepción del armamento nuclear), muchos de estos Estados disconformes con el actual Sistema tendrían mejores bazas para ocupar el Consejo de Seguridad que Rusia, Francia o el Reino Unido…
Otros acontecimientos han contribuido a erosionar las instituciones que gobiernan el Sistema. Es el caso de la adopción por la ONU en 2005 del concepto de la “responsabilidad de proteger” (responsibility to protect). Según este concepto, los Estados tienen la obligación primaria de proteger a sus poblaciones contra genocidios, crímenes de guerra, limpieza étnica y crímenes de lesa humanidad, pero, si un Estado falla, la comunidad internacional debe intervenir, incluso militarmente como último recurso. Al abrigo de este concepto, Occidente ha llevado a cabo intervenciones militares en lugares tan diversos como Kosovo (ya en 1999, antes de la adopción formal del concepto), Libia, Siria… Lo más polémico de este concepto es que, en realidad, destruye uno de los principios básicos de las Relaciones Internacionales, como es la “no injerencia” en los asuntos internos de otros Estados. En la práctica, basta una acusación de genocidio para desencadenar una intervención militar externa contra un posible rival…
El fracaso de la ONU en su papel de garante de la paz y la estabilidad internacionales y el uso y abuso de “excepciones” para defender intereses propios por parte de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, junto con la imposibilidad de modificar las bases de la propia ONU (por la oposición de los beneficiarios del sistema), han llevado a que muchos Estados contemplen favorablemente la posibilidad de establecer organizaciones alternativas, mejor adaptadas a su visión del mundo actual. Es aquí donde encaja la propuesta de la RPC de la Iniciativa de Gobernanza Global (Global Governance Initiative). Esta iniciativa sigue a otras, como la Iniciativa para el Desarrollo Global (GDI), la Iniciativa para la Seguridad Global (GSI) y la Iniciativa para las Civilizaciones Globales (GCI). La Iniciativa de Gobernanza Global se centra en la orientación, los principios y el camino para reformar el sistema y las instituciones de gobernanza global. Las cuatro iniciativas tienen sus respectivas prioridades y pueden llevarse a cabo simultáneamente.
La RPC identifica tres grandes deficiencias en el funcionamiento de la ONU: la falta de representación del “Sur global”, el escaso cumplimiento de las resoluciones emitidas por el organismo, y las repetidas violaciones por parte de los Estados poderosos de los principios básicos contenidos en la Carta de las Naciones Unidas. Y, en consecuencia, consideran que la ONU no puede afrontar con éxito retos como el cambio climático o la implantación de la Inteligencia Artificial.
Por ello, la RPC propone la Iniciativa de Gobernanza Global, articulada alrededor de cinco principios, que se derivan de los propios propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas: la igualdad entre Estados, el respeto a la ley internacional, el “multilateralismo”, el foco sobre el bienestar de la población y la obtención de resultados tangibles. Evidentemente, son propuestas con las que es difícil no estar de acuerdo.
La RPC defiende que la reforma y la mejora de la gobernanza mundial no significa destruir el orden internacional existente, ni crear otro marco al margen del actual Sistema Internacional, sino complementarlo con nuevas instituciones funcionales. Sin embargo, los principios que defiende socaban de forma decisiva la autoridad de la propia ONU, por lo que, en la práctica, representa un nuevo Sistema. En realidad los principios sobre los que se basa la Iniciativa tienen efectos más profundos de lo aparente. Y en todos los casos, benefician a los intereses de la RPC.
La igualdad entre Estados implica que el Estado es el principal actor en la escena internacional, es decir, que ninguna organización supranacional puede recortar su soberanía. Y, en consecuencia, conceptos como la “responsabilidad de proteger” serían inaplicables. En otro orden de cosas, la RPC, siendo un Estado dotado de una población inmensa (más de 1400 millones de habitantes) y un PIB igualmente inmenso, siempre tendría ventaja en cualquier negociación bilateral entre Estados, excepto frente a Estados Unidos y (quizá) la India.
De la misma forma, el respeto a la ley internacional busca precisamente reforzar el principio de “no injerencia en asuntos internos”. Estas leyes, en realidad, no están definidas y deberían ser objetos de negociación y aprobación unánime. Es fácil imaginar que ninguna dictadura vaya a permitir una injerencia en su forma de gobernar. Hay que recordar que, para la RPC, la reunificación de Taiwán o el dominio del Mar de la China son asuntos que considera estrictamente internos.
El ”multilateralismo”, entendido como la adopción de decisiones por consenso entre los Estados afectados es un principio ampliamente compartido. Sin embargo, la RPC es consciente de que su tamaño y su posición como principal mercado, suministrador y acreedor de la mayoría de los Estados le confiere una capacidad de negociación difícilmente igualable. En este sentido, es fácil prever que estas negociaciones multilaterales acaben beneficiando a los intereses chinos.
El principio de poner el foco en el bienestar de la población es igualmente, muy positivo… en teoría. Sin embargo, ese “bienestar” es difícil de definir (“¿es mejor la estabilidad que la libertad?”, “¿es preferible salir de la pobreza o proteger el medio ambiente?”, etc.). En la práctica, este principio funcionaría como una excusa para justificar casi cualquier política.
Y finalmente, el principio de alcanzar resultados tangibles es el deseo de toda organización, y es una forma de justificar la necesidad de operar al margen de la ONU (y del resto de las instituciones ligadas a ella).
La iniciativa de Gobernanza Global es, al final, el intento de la RPC de sustituir el actual orden internacional por otro basado exclusivamente en el Estado como actor de las Relaciones Internacionales, en el que la población, los recursos, el PIB y las relaciones comerciales de la RPC le confieren una ventaja casi imbatible. Y, para ello, pretende convencer a los Estados disconformes con el actual Sistema (el “Sur global”) de que el que propone la RPC les va a conferir beneficios. Es muy dudoso que así sea.
Carlos Javier Frias Sánchez General de División. ET
Miembro de la Asociación Española de Militares Escritores