Félix Arteaga, Investigador principal de seguridad y defensa del Real Instituto Elcano, publica en INFODEFENSA el siguiente artículo de rabiosa actualidad.
La economía de defensa vive tiempos revueltos. La primera invasión de Ucrania por Rusia en 2014 supuso un punto de inflexión tras los recortes presupuestarios que venía sufriendo desde el fin de la Guerra Fría y, especialmente, desde la crisis económica de 2008. El auge de las operaciones de gestión de crisis y la desaparición de las amenazas militares generalizó la desinversión en las capacidades precisas para la defensa territorial, lo que deterioró la operatividad de las capacidades y unidades destinadas a la defensa.
Según la Comisión Europea, entre 2009 y 2018, los países europeos recortaron en 160 billones de euros sus inversiones respecto a los niveles de 2008, lo que unido a la prioridad de las operaciones expedicionarias y el alto coste de los equipos de defensa ha llevado a una reducción de la fuerza, los equipos y las existencias. Razones por las que el mismo día de la segunda invasión rusa en 2022, el inspector general de la Bundeswehr, Alfons Mai, tuvo que reconocer que la acumulación de años de austeridad había incapacitado a las fuerzas armadas alemanas para su función de defensa territorial.
Esta nueva invasión ha apuntalado el incremento presupuestario iniciado tras la cumbre de la OTAN en Gales en 2014, especialmente en relación con la defensa territorial nacional y colectiva, que ha pasado a ocupar puestos prioritarios en la agenda de inversiones de los gobiernos de la UE y la OTAN. La economía de la defensa se ve obligada, por un lado, a invertir más y, por otro, a invertir en aquellas capacidades necesarias para defenderse de Rusia ahora que se la considera formalmente una amenaza militar.
Tenemos una guerra en Europa, pero no una economía de guerra, lo que coloca a la economía de defensa en una situación difícil. El apoyo a Ucrania ha demostrado que los aliados tienen problemas para movilizar material de ayuda militar porque sus depósitos de equipos y municiones, especialmente las más sofisticadas, están por debajo de los niveles operativos recomendables y porque su capacidad industrial para reponerlos se ha reducido significativamente en las décadas de postguerra. Sin reservas estratégicas, la logística just in time de tiempos de paz y gestión de crisis ya había demostrado sus limitaciones para sostener el consumo de operaciones militares como la de Libia y ahora ha quedado en evidencia su incapacidad para suministrar armamento a Ucrania y reponer los inventarios nacionales al mismo tiempo. Ni siquiera la economía de defensa de los Estados Unidos puede atender el nivel de destrucción y consumo que registra el campo de batalla ucraniano.
Rusia ha tenido que recurrir a la movilización industrial para sostener una economía de defensa que consume más equipos de los que puede producir y que, además, se enfrenta a un embargo de tecnología que afecta a sus líneas de producción industrial. Las industrias de defensa del Occidente colectivo, por utilizar el término que emplea el presidente ruso para referirse a quienes apoyan a Ucrania, tienen que tomar conciencia de la vulnerabilidad de sus cadenas logísticas en situaciones de guerra.
Una confrontación militar como la que se avecina con Rusia obliga a potenciar la escalabilidad de las cadenas de suministro actuales y a la constitución de reservas estratégicas de componentes y equipos si se quiere que resulte creíble la disuasión. La seguridad de suministro no está garantizada en tiempos revueltos y la Comisión está intentado robustecer las cadenas de suministro europeas para mitigar su vulnerabilidad y su presidenta, Úrsula von der Leyen, acaba de reclamar poderes para intervenir en las cadenas y reservas de suministros vitales en situaciones extraordinarias.
Sí, como parece, la guerra en Ucrania se cronifica y persiste el riesgo de escalada, la economía de la Defensa tendrá que revertir las debilidades señaladas. Afortunadamente, y visto lo visto en Ucrania, no parece que la amenaza militar convencional de Rusia precise más medidas que las adoptadas en la cumbre de la OTAN en Madrid para reforzar la disuasión y defensa colectiva. Sí que hay que tomar en serio la capacidad nuclear rusa, con la que amenaza frecuentemente, por lo que los aliados harán bien en preservar y modernizar sus capacidades de disuasión nuclear (recordar a los que coquetean con el desarme nuclear que, probablemente, ninguna de las invasiones rusas hubiera sido posible de contar Ucrania con las armas nucleares de las que se deshizo en 1994).
En contrapartida, la economía de defensa hará bien en tomar nota de lo ocurrido en Rusia y potenciar los mecanismos de movilización. Los reservistas y las reservas son un bien escaso -y caro- del que se ha prescindido mientras el reclutamiento de profesionales bastaba para cubrir las operaciones de gestión de crisis. La economía y los ministerios de defensa no deben eludir su necesidad si no quieren verse atrapados en el mismo dilema que el presidente Putin: activar la movilización general forzosa o exponerse a un fracaso militar.
Pese a las inversiones extraordinarias anunciadas, los países occidentales no se enfrentan a una economía de guerra en la que deban supeditar todos los recursos a sostener la economía de defensa, pero ésta debe conducirse con cautela porque el respaldo político y social actual no puede darse por garantizado. Mientras la situación militar en el este de Europa esté ‘caliente’, los aumentos en los presupuestos de defensa seguirán contando con apoyo político y social, pero el alargamiento de la guerra, un acuerdo de paz o una victoria de uno de los bandos puede enfriar el entusiasmo actual rápidamente. Los presupuestos militares van a crecer de forma extraordinaria porque existe una situación extraordinaria y su incremento es finalista: se debe invertir en lo que se necesita, capacidades de defensa y disuasión frente a Rusia, y en necesidades de futuro, las capacidades que disuadirán a Rusia en las próximas décadas.
Si esto es así, las mejores inversiones son las que van precedidas de un estudio de las necesidades planteadas por la amenaza rusa y por las lecciones aprendidas de la guerra en Ucrania. A las anteriores debe seguir una revisión de la postura militar de cada país, la disposición, estructura y misiones de sus fuerzas armadas, y corresponde a los gobiernos dotar a estas de las capacidades que precisen para ajustar su postura militar a las nuevas amenazas. Se debe invertir prioritariamente en desarrollar las capacidades que potencien la disuasión frente a Rusia a medio y largo plazo, desinvirtiendo en aquellas que no tengan esa finalidad.
Los fondos para el alistamiento deben llegar a todas las unidades que participan en la disuasión y defensa frente a Rusia: las desplegadas, las de refuerzo y las que aseguran la rotación, en lugar de reducirse a las que participaban en gestión de crisis como hasta ahora. Emplear los fondos adicionales en finalidades distintas de las planteadas por la amenaza militar rusa puede acabar deslegitimando el esfuerzo inversor que van a realizar las sociedades amenazadas. Para evitarlo, la contabilidad de las economías de defensa debe reflejar de forma trasparente en qué capacidades de defensa adicionales se invierte cada nuevo euro para evitar la tentación de una subida lineal de todas las partidas presupuestarias. En situaciones extraordinarias el escrutinio político y social debería ser también extraordinario.
En tiempos revueltos como los de la economía actual, y para asegurar su sostenibilidad, las nuevas inversiones no deben legitimarse únicamente por la situación de riesgo actual, sino también por la necesidad de desarrollar una base industrial y tecnológica que refuerce la autonomía estratégica nacional, europea y occidental, a corto y largo plazo, y no solo en el sector de la defensa, sino también en el resto de los sectores. Por eso, en las decisiones de la economía de la defensa tienen que intervenir actores y existir criterios distintos de los de defensa que fomenten la sinergia con el resto de los sectores y aseguren la tracción del conjunto de la economía. Una base industrial y tecnológica como la rusa que produce equipos sofisticados de defensa pero que no fomenta sinergias con la industria civil, no puede esperar que ésta pueda ayudar a su economía de defensa en la guerra contra Ucrania aunque se movilice por decreto.
La competición con Rusia no es solo militar y a corto plazo, es también geopolítica y a mayor plazo, por lo que debe trascender el ámbito de la defensa y desplazarse al de la economía. Las sanciones económicas y energéticas en curso no desfondarán la economía rusa de forma tan rápida y efectiva como lo hizo la Iniciativa de Defensa Estratégica del presidente Ronald Reagan. El presidente Putin, a diferencia de lo que hizo entonces el recientemente fallecido Mijaíl Gorbachov, no tendrá repararos en sostener una economía de guerra que empobrezca el país si eso le evita o retrasa una derrota militar, pero las economías de defensa occidentales tienen que aprovechar la confrontación actual con Rusia para prepararse para competir -sin empobrecerse- para la siguiente confrontación geopolítica que anuncian el Concepto Estratégico de la OTAN y la Brújula Estratégica de la UE. No solo se trata de prevalecer en la confrontación militar actual sino salir de ella en condiciones de competir con China (y con Rusia si su economía de defensa no acaba colapsando toda su economía).
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