La retirada de los Estados Unidos del Tratado de cielos abiertos, un paso más en la ruptura del régimen de estabilidad estratégica

La finalidad del mismo era asegurar el éxito de un contraataque en el caso de que una de las partes iniciara una guerra nuclear, es decir, una vez lanzados, los misiles intercontinentales alcanzarían sus objetivos sin posibilidad de ser derribados por la parte contraria. Esto garantizaba el funcionamiento de la doctrina de la destrucción mutua asegurada (MAD), convertida en estrategia nuclear de la Alianza Atlántica en los años sesenta. Según esta estrategia, una guerra nuclear una vez iniciada sería una guerra de aniquilación, ya que implicaría el empleo de todas las armas nucleares disponibles. Hay que tener en cuenta que esta ha sido la doctrina nuclear mantenida de forma invariable primero por la Unión Soviética y después por Rusia hasta nuestros días, como se pone de manifiesto en la Doctrina Militar rusa del 19 de diciembre de 2014, fue reiterada por las declaraciones del presidente Putin en el Foro de Valdai el 18 de octubre de 2018 y se ha plasmado en la revisión de los “Fundamentos de la política estatal en materia de disuasión nuclear” del 2 de junio de 2020. Sin embargo, los Estados Unidos y la Alianza Atlántica evolucionaron hacia posiciones más ilusorias, como la denominada Respuesta Flexible o la guerra nuclear limitada, como si fuera posible ganar una guerra nuclear masiva. Como hemos dicho, los dirigentes soviéticos y rusos siempre rechazaron estas estrategias.

El funcionamiento del régimen de estabilidad estratégica implica que las partes aceptan un conjunto de normas, reglas y procedimientos de adopción de decisiones con la finalidad de evitar el conflicto y gestionar las crisis que se produzcan por vía diplomática o por cauces específicos establecidos. El régimen de la Guerra Fría, inicialmente implícito, pasó a ser un régimen explícito tras los acuerdos entre Brezhnev y Nixon-Kissinger del 26 de mayo de 1972, conocidos como Acuerdos de Moscú. La existencia de este régimen impidió un enfrentamiento directo entre las dos superpotencias que, como hemos dicho, habría sido, sin duda, una guerra nuclear masiva. En los años ochenta se produjo un recrudecimiento del enfrentamiento político-estratégico entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, período que se conoce como “La Segunda Guerra Fría”, y diversos acontecimientos pusieron de manifiesto la facilidad con la que se podría desencadenar un intercambio nuclear y acabar con la civilización tal como se conocía hasta ese momento, como ocurrió en noviembre de 1983 durante el desarrollo del ejercicio Able Archer 83 de la Alianza Atlántica.

Los acuerdos sucesivos Reagan y Bush (padre)-Gorbachov pusieron fin a esta situación y abrieron la puerta al desarme nuclear y a lograr, por primera vez, una reducción progresiva y sostenida de los arsenales nucleares desde los terroríficos datos del punto álgido de 1986 hasta los números de hoy, que hemos publicado recientemente³. El primer tratado que prohibió completamente un tipo específico de armas nucleares fue el Tratado de Misiles de Corto y Medio Alcance (Tratado INF) firmado en Washington el 7 de diciembre de 1987. A continuación, el Tratado de Reducción de Armas Estratégicas (START I), firmado en Washington el 31 de julio de 1991, estableció límites al número ojivas nucleares (6.000) y misiles intercontinentales en servicio (1.600), tratado que no entró en vigor hasta diciembre de 1994. A este le sucedió el Tratado de Reducciones Ofensivas Estratégicas (Tratado de Moscú), firmado en Moscú el 24 de mayo de 2002, que redujo el número de ojivas nucleares estratégicas operativas a 2.200 para cada una de las partes. Precisamente este tratado fue criticado porque no estableció sistemas de verificación, las reducciones no eran permanentes y solo se exigía el cumplimiento de los límites acordados al final del período de vigencia establecido para el 31 de diciembre de 2012. Para superar estas deficiencias, Moscú y Washington negociaron un nuevo Tratado de Limitación de Armas Estratégicas (Nuevo START), firmado en Praga por los presidentes Medvedev y Obama el 10 de abril de 2010, que redujo aún más el número de ojivas nucleares estratégicas operativas (1.550) y estableció límites estrictos para los sistemas o vectores de lanzamiento (800 disponibles y 700 operativos, entre misiles con base en tierra, misiles lanzables desde submarinos y bombarderos).

El cumplimiento de estos acuerdos permitió la reducción sostenida de los arsenales nucleares de las dos grandes potencias y, por tanto, la disminución del peligro de una guerra nuclear. Pero, al mismo tiempo, fortaleció el régimen de estabilidad estratégica al crear mecanismos de consultas, intercambio de información y transparencia en la implementación de aquellos tratados para que no quedaran en “papel mojado” o simplemente fueran meros acuerdos políticos sin trascendencia práctica para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. La observancia escrupulosa por parte de los Estados Unidos y Rusia del Nuevo START demuestra la vigencia de estas afirmaciones.

Por su parte, el Tratado de Cielos Abiertos (denominado en inglés Open Skies), firmado en Helsinki el 24 de marzo de 1992 en el marco de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), reforzó el cumplimiento de los tratados de desarme entre las grandes potencias al permitir sobrevuelos de reconocimiento e inspecciones aéreas sobre el vasto territorio que se extiende desde Vancouver hasta Vladivostok para observar sus actividades militares conforme a unas reglas establecidas en el propio tratado. Este tratado fue un complemento en el reforzamiento de las medidas de confianza entre los antiguos adversarios de la Guerra Fría, puesto que facilitó el intercambio de información, la verificación del cumplimiento de las cláusulas de desarme y estableció canales específicos que permitían resolver las crisis por vías y procedimiento basados en los principios de transparencia y lealtad. Y este mecanismo de confianza mutua ha funcionado hasta ahora. Hay que recordar que los tratados de desarme nuclear siempre han sido bilaterales, es decir, entre los Estados Unidos y la Unión Soviética y posteriormente Rusia, pero el Tratado de Cielos Abiertos es un tratado multilateral, que se amplió de los veintitrés Estados firmantes iniciales hasta los treinta y cuatro miembros actuales. Partimos del principio de que cuantos más tratados, convenios y acuerdos se establecen en un régimen, más fuerte es su cumplimiento, porque las partes consideran que su implementación refuerza sus intereses nacionales y en el caso de las grandes potencias estos se confunden con los intereses globales, es decir, la vigencia del régimen de estabilidad estratégica refuerza la paz y la seguridad del sistema mundial.

Sin embargo, los intereses estratégicos de los Estados Unidos cambiaron en la segunda década del siglo XXI. Esto se debió a la toma de conciencia de las élites de la política exterior americana sobre la emergencia de China como nueva gran potencia del sistema internacional globalizado⁴ y cuyo corolario es que el próximo enfrentamiento decisivo no será con Rusia, sino con China. En juego está el mantenimiento del régimen de seguridad global. Con este enfoque estratégico, el 2 de febrero de 2019 la Administración Trump anunció, y posteriormente formalizó, la retirada del Tratado INF con el objetivo declarado de tener las manos libres para desarrollar y poner en servicio nuevos misiles balísticos y de crucero de alcance medio que enfrenten la amenaza china en sus propios mares y en el estrecho de Formosa⁵. Precisamente en septiembre de 2019 afirmamos que el Tratado de Cielos Abiertos seguiría el mismo camino que el Tratado INF⁶.

En efecto, el 21 de mayo de 2020 el presidente Trump hizo una declaración en la que afirmó que la pertenencia al Tratado de Cielos Abiertos es inconsistente con los intereses de seguridad nacional del país. Por su parte, el secretario de Estado Michael Pompeo acusó a Rusia, de nuevo, de “violar flagrantemente y continuamente el tratado de varias maneras durante años” con el desarrollo y despliegue de misiles prohibidos por los acuerdos de desarme, lo que paradójicamente no supone un incumplimiento del propio Tratado de Cielos Abiertos. Todo un disparate técnico-jurídico que solo responde a intereses político-estratégicos, por ello quedémonos con la declaración que dice: “La aplicación y violación por Rusia del Tratado de Cielos Abiertos […] ha socavado la función central del Tratado para el fomento de la confianza y, de hecho, impulsó la desconfianza y las amenazas a nuestra seguridad nacional, haciendo insostenible la participación continua de los Estados Unidos.” Como era previsible, Moscú respondió con un “yo no he sido” por boca del director del Departamento de No Proliferación y Control de Armas del Ministerio de Asuntos Exteriores, Vladimir Ermakov. Otros funcionarios rusos insistieron en la vigencia del Tratado.

En consecuencia, el 22 de mayo el Departamento de Estado notificó oficialmente la decisión, dando comienzo al plazo de seis meses para que la retirada se haga efectiva. Y lo hizo como si se tratase de un tratado bilateral cualquiera, por su propia y unilateral voluntad, porque no han contado con la anuencia de los aliados europeos y de Canadá, a pesar de que el secretario general de la Alianza Atlántica formulará la oportuna declaración de solidaridad, como ya hizo en el caso de la denuncia del Tratado INF en mayo de 2019. Que sea cierto o no, es indiferente, porque enfrente solo hay un conjunto de testigos silenciosos. Pero, precisamente fue desde la embajada británica en Moscú donde se afirmó el mismo día que el Reino Unido se mantendrá en el cumplimiento del Tratado de Cielos Abiertos.

Entonces, ¿cuál es la finalidad del abandono de este tratado por parte de los Estados Unidos? En Washington apelan a intereses estratégicos, desconociendo el significado de esta expresión, porque la responsabilidad de la primera potencia mundial es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. La reiterada propuesta de un acuerdo general de armas nucleares que incluya a China no parece extensible a las disposiciones del Tratado de Cielos Abiertos. Además, supone desconocer una vez más que las autoridades chinas rechazan este tipo de acuerdos, porque, sencillamente, están en otro juego: preparar a sus Fuerzas Armadas para combatir y ganar guerras en 2035, como establece su nuevo Libro Blanco de la Defensa publicado el 24 de julio de 2019⁷. Moscú ha declarado, por su parte, que no hará nada para incentivar un acuerdo de esta naturaleza, ya que desmonta uno de los principios fundamentales de su participación en el régimen de estabilidad estratégica: la bilateralidad. Finalmente, ya solo queda el Nuevo START, que vence el 5 de febrero de 2021, y del que, después de reiteradas peticiones desde Moscú, la Administración Trump ha aceptado recientemente hablar de su extensión temporal.

Es muy probable que los responsables de la política exterior de Washington estimen que han alcanzado determinadas ventajas estratégicas, tecnológicas y militares que hacen innecesario seguir manteniendo tratados y acuerdos que solo conceden ventajas a sus adversarios en detrimento de la seguridad de los Estados Unidos. Pero también es probable que el resto de socios europeos no compartan esa visión y surjan en los próximos meses declaraciones de apoyo al mantenimiento del Tratado de Cielos Abiertos, como ocurrió a partir de mayo de 2018 con el Pacto Nuclear con Irán firmado el 14 de julio de 2015, que se ha mantenido en vigor, aunque de forma precaria, pese a la retirada estadounidense.

Debemos partir de la premisa de que no se puede acometer la destrucción de un régimen sin tener claras las reglas del nuevo, ya sea implícito o explícito, porque de hacerlo así estamos abocados al deterioro de las relaciones internacionales, al surgimiento de crisis cada vez más complejas que no se puedan resolver por procedimientos especiales sino por cauces diplomáticos, dejando en manos de funcionarios sin conocimientos específicos la resolución de cuestiones técnicas complejas, a una nueva carrera de armamentos de todo tipo (nuclear, espacial, robótica, cibernética) y finalmente a la escalada del conflicto, con el peligro de guerra que ello conlleva, que será de intercambio nuclear masivo en el caso de las grandes potencias.

El impacto para la región sudamericana es evidente, porque un mundo más deteriorado institucionalmente es un mundo más inseguro, la inexistencia de reglas rebaja el umbral de conflicto y hace sentir en mayor medida el impacto de los intereses estratégicos de las grandes potencias en pugna. Estas ya no son solo dos, o incluso tres, sino que también debemos sumar a la India, que continúa escalando en sus conflictos con China, y que a largo plazo demandará sus propias esferas de influencia. La ausencia de un régimen explícito debilita el papel de los organismos multilaterales, reduce las posiciones de las potencias inferiores, que tienden a quedar más aisladas, y barre por completo a los Estados débiles de la agenda internacional, que quedan inermes en caso de conflicto, como demuestra la situación global actual, donde la crisis no es solo la pandemia mundial, sino lo que vendrá después. La quiebra económica y financiera, los cambios tecnológicos y de modelos productivos, las alteraciones en las estructuras sociales y, probablemente a medio plazo, cambios políticos e institucionales intraestatales profundos, requerirán un enorme esfuerzo de adaptación, dirigentes políticos dispuestos a tomar decisiones difíciles y que pondrán a prueba la resiliencia de las sociedades democráticas frente al impacto de los fenómenos globales desatados por la ausencia de un régimen de seguridad global institucionalizado. Ese es el escenario en el que estamos y el que tendremos si nadie lo remedia.

En memoria de mi maestro, el profesor Dr. Eladio Arroyo Lara, catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, que falleció el 25 de noviembre de 2019.

² PÉREZ Gil, Luis. «La ruptura del régimen de estabilidad estratégica y los posibles escenarios para el futuro», Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos núm. 14, 2019, pp. 187-202. En http://revista.ieee.es/article/view/1251
³ Véanse las entradas de mi blog Derecho y Política Internacional de mayo de 2020: “La fuerza de ataque nuclear de los Estados Unidos en 2020”. Disponible en: http://ullderechointernacional.blogspot.com/2020/05/la-fuerza-de-ataque-nuclear-de-los.html
y “Las Fuerzas Nucleares de Rusia en 2020”. Disponible en: http://ullderechointernacional.blogspot.com/2020/05/las-fuerzas-nucleares-de-rusia-en-2020.html
⁴ La visión más reciente del impacto de China como potencia en Sudamérica la aporta WIKTER, I.: «Durezas del poder blando chino en América Latina», El Líbero, 8 de junio de 2020, en https://ellibero.cl/opinion/ivan-witker-durezas-del-poder-blando-chino-en-america-latina/
⁵ Nuestras valoraciones al respecto en “¡Qué vienen los chinos! Otro ejemplo de la fábula de Pedro y el Lobo”, abril de 2020, en https://ullderechointernacional.blogspot.com/2020/04/que-vienen-los-chinos-otro-ejemplo-de.html
⁶ Véase la entrada “Estado de los arsenales nucleares de las grandes potencias a septiembre de 2019”, octubre de 2020, en https://ullderechointernacional.blogspot.com/2019/10/estado-de-los-arsenales-nucleares-de.html
⁷ Defensa Nacional de China en una Nueva Era. Pekín, 24 de julio de 2019, en http://eng.mod.gov.cn/news/2019-07/24/content_4846443.htm